Maszt telekomunikacyjny - tymczasowy obiekt budowlany?

2022-09-03, Adwokat Katowice Kamil Draga

W mojej praktyce adwokata spotykam się z zagadnieniem planów posadowienia na nieruchomości masztów telekomunikacyjnych, na ogół używanych na potrzeby telefonii komórkowej przez określonych operatorów tejże, a więc jako tzw. stacje bazowe (BTS). Niewątpliwie lokalizacja takiego urządzenia musi budzić uzasadnione wątpliwości czy też obawy właścicieli sąsiednich nieruchomości, wszak maszt taki to w końcu konstrukcja licząca nierzadko dobre kilkadziesiąt metrów wysokości.

Warto zatem pamiętać, że inwestycja w postaci umieszczenia takiego masztu wiąże się ze spełnieniem szeregu warunków i wymogów, jakie przewidziane są chociażby w prawie budowlanym.

Dość powiedzieć - odpowiadając zarazem na pytanie w tytule wpisu - że nie jest możliwe kwalifikowanie takich konstrukcji jako tzw. tymczasowe obiekty budowlane, co niewątpliwie stawia w korzystnym położeniu właścicieli nieruchomości, które z takim masztem miałyby sąsiadować, albowiem inwestor musi jednak spełnić określone przesłanki, co też na pewno daje pewność bezpieczeństwa takiej inwestycji. Argumentacja jaka została użyta dla uznania takiego stanowiska została zaprezentowana w poniższym wyroku:

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2021 r., II OSK 3796/18:

"Cechy i rozmiary obiektów budowlanych, typu maszt telekomunikacyjny wykluczają możliwość zakwalifikowania ich, jako tymczasowe, niezależnie od tego, w jakim okresie miałyby być wykorzystywane. Bezpieczne użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, wraz z systemem anten wymaga takiego samego trwałego związania z gruntem w przypadku jego użytkowania w okresie krótszym niż 180 dni, jak i przez dłuższy czas. Dotyczy to także spełnienia wymogu takiego zaprojektowania i budowania obiektu aby zapewnić mu nośność i stateczność konstrukcji (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit.a pr.bud.).".

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 360/18 oddalił skargę (...) S.A. w W. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) marca 2018 r. nr (...) w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła (...) S.A. w W. (dalej powoływana też jako "Spółka") zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj.:
- art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane polegające na niezastosowaniu, mimo że planowana inwestycja polegająca na budowie tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy-tymczasowej mobilnej stacji bazowej (...) telefonii komórkowej (...) wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy jako tymczasowy obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem i nie wymagający takiego połączenia zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 12 wymaga jedynie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane,
- art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że planowana inwestycja nie jest zaliczana do tymczasowych obiektów budowlanych z uwagi na rzekome trwałe połączenie z gruntem,
- art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane polegające na niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, ze organ zasadnie wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych,
- art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przez niezastosowanie, w sytuacji gdy inwestycja planowana przez skarżącą kasacyjnie spełnia wymagania w tym przepisie.

2. przepisów postępowania tj. art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającego na niezastosowaniu, w sytuacji gdy istniały podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania, nadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zawnioskowano także o przeprowadzenie dowodu z opinii technicznej dr. inż. O.P. na okoliczność ustalenia, czy wykonanie przedmiotowej inwestycji wymaga trwałego połączenia z gruntem.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że zarządzeniem z dnia 27 lipca 2021 r. zawiadomiono strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090). Zarządzeniem z dnia 2 września 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na brak stanowiska stron w zakresie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Należy również zaznaczyć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wszystkie jej zarzuty w istocie sprowadzają się do oceny, czy inwestycja której dotyczy niniejsza sprawa może być realizowana na podstawie zgłoszenia, jak uważa skarżący kasacyjnie, czy też konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę.
Z uwagi na komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej zostaną one rozpoznane łącznie.

Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym dokonane przez skarżącą Spółkę zgłoszenie robót budowlanych, określonych jako "instalacja tymczasowego obiektu budowlanego - mobilnej stacji bazowej telefonii komórkowej", wymagało zgłoszenia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm., dalej jako " pr.bud.").

Organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu decyzji prawidłową interpretację przepisów art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 3 pkt 5 pr.bud. z konkluzją, że brak jest podstaw do zaliczenia obiektu budowlanego w postaci masztu antenowego o wysokości 27,87 m, którego konstrukcja usztywniona jest odciągami liniowymi w trzech poziomach po cztery odciągi, wszystkie odciągi są mocowane do masztu w węzłach, a dołem do rusztu nad węzłem podporowym - do podlegających zgłoszeniu tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem. Trafnie wskazał, że wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę na wykonanie takiej stacji bazowej.

Stanowisko organu odwoławczego, co do kwalifikacji prawnej spornej inwestycji znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie, w którym przyjmuje się, że budowa wysokiego masztu telekomunikacyjnego, na którym zostanie zamontowany system antenowy, nie podlega zgłoszeniu na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.bud., lecz stosownie do art. 28 ust. 1 pr.bud., wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z: 20 lutego 2020 r. w sprawie II OSK 989/18, z 20 kwietnia 2021 r. w sprawie II OSK 1707/18, II z 4 lipca 2019 r. publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl jak i wszystkie poniżej powoływane orzeczenia NSA).

Organ odwoławczy prawidłowo wskazał w uzasadnieniu decyzji definicję legalną wolnostojącego masztu antenowego zawartą w § 3 pkt 9 rozporządzenia z dnia 25 października 2005 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r. Nr 219, poz. 1864 z późn. zm.), za który uważa się wolnostojącą konstrukcję wsporczą anten i urządzeń radiowych, z odciągami. Uwzględniając charakterystykę przedmiotowego obiektu, jego konstrukcję i parametry techniczne oraz wielkość - organ odwoławczy słusznie uznał, że jest to obiekt budowlany, który będzie posadowiony na tyle trwale, że zapewni mu to stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie w inne miejsce. W rezultacie zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że planowany maszt nie mieści się w katalogu tymczasowego obiektu budowlanego, właśnie z uwagi na trwałe związanie z gruntem oraz cel na jaki ma być wykorzystany, stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr.bud. i jego wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

W tych okolicznościach sprawy zasadne było zaakceptowanie przez Sąd Wojewódzki kwalifikacji prawnej spornego obiektu. Sąd Wojewódzki kierując się właściwą wykładnią art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 3 pkt 5 pr.bud., uznał za organem odwoławczym, że cechy i rozmiary obiektów budowlanych, typu maszt telekomunikacyjny wykluczają możliwość zakwalifikowania ich, jako tymczasowe, niezależnie od tego, w jakim okresie miałyby być wykorzystywane. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że bezpieczne użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, wraz z systemem anten wymaga takiego samego trwałego związania z gruntem w przypadku jego użytkowania w okresie krótszym niż 180 dni, jak i przez dłuższy czas. Dotyczy to także spełnienia wymogu takiego zaprojektowania i budowania obiektu aby zapewnić mu nośność i stateczność konstrukcji (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit.a pr.bud.).

Przyjęta w zaskarżonym wyroku kwalifikacja prawna przedmiotowego obiektu znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie zgodnie z którym o tym, czy obiekt jest trwale związany z gruntem nie decyduje sposób i metoda tego związania, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia go w inne miejsce, ale to, czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, masa, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest to, czy posadowiony jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu. (por. wyroki NSA: z 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 882/10, z 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 10/09, z 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2758/15, z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2471/15).

Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie, trwałość związania obiektu budowlanego z gruntem nie musi oznaczać stałości takiego związania, rozumianego jako brak możliwości odłączenia od gruntu bez nieodwracalnego naruszenia jego technicznej i funkcjonalnej integralności. Trwałość związania z gruntem wyraża się w wykonaniu takich prac lub zabezpieczeń, które mają pozwolić na jego użytkowanie, eliminując możliwość niekontrolowanej zmiany położenia tego obiektu bądź utraty kontaktu z gruntem, wskutek działania sił fizycznych wywołanych samą konstrukcją obiektu albo kumulatywnie: jego konstrukcją i działaniami natury (wiatr, woda, erozja gleby) itp., ewentualnie innymi czynnikami zewnętrznymi.

Trwałości związania z gruntem obiektu budowlanego nie niweczy ustalenie, że można go zdemontować. W tym kontekście opinia dr inż. O.P., z której wynika, że "mobilne" maszty nie są trwale połączone z gruntem i są wielokrotnie przemieszczane (montowane i demontowane) w różnych warunkach gruntowych i terenowych nie wpływa na kwalifikację przedmiotowej inwestycji, jako budowli wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę.

Ma rację skarżąca Spółka, podnosząc w skardze kasacyjnej, że stosownie do ogólnych wymogów ustanowionych w art. 5 ust. 1 pkt 1a pr.bud., każdy obiekt budowlany, nawet tymczasowy, winien być zaprojektowany i wykonany w sposób zabezpieczający przed niezamierzonym przesunięciem, zawaleniem czy przeniesieniem. Nie podważa to jednak wnioskowania Sądu Wojewódzkiego w zakresie przyjętych kryteriów, determinujących kwalifikację przedmiotowego masztu telekomunikacyjnego. O tym czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem decyduje nie tyle sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają trwałego związania. Sposób połączenia z gruntem, technika czy technologia z tym związane nie mogą świadczyć o tym, czy jest to w rozumieniu ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane trwałe czy też nie trwałe połączenie z gruntem (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05, z 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06, z 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1433/10, z 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/11, z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2471/15).

W przedmiotowej sprawie zebrany materiał dowodowy, opis stacji bazowej i załączone do zgłoszenia szkice obrazują wielkość planowanego obiektu jak i sposób osadzenia go na gruncie przesądzając o konieczności wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru jego budowy. Ubocznie należy zauważyć, że nie jest zrozumiały jako pozostający w sprzeczności ze stanowiskiem skarżącej Spółki zarzut skargi kasacyjnej dot. naruszenia art. 35 ust. 4 pr.bud., przez jego niezastosowanie, który stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.