Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego

2017-02-24, Adwokat Katowice Kamil Draga

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: „podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.”.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć:
1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;
2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;
3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;
4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;
6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami.

Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części powinno zostać złożone przed dokonaniem zmiany sposobu ich użytkowania, tym bardziej, że zgodnie z art. 71 ust. 7 prawa budowlanego dokonanie zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych.

Dyspozycja art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego wskazuje zaś, że właściwy organ wnosi sprzeciw tylko wtedy, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części:
1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;
2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
3) może spowodować niedopuszczalne:
a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia,
b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków,
c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych,
d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy prawo budowlane organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia:
1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;
2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy prawo budowlane.

Ponadto w myśl art. 71a ust. 2 w/w ustawy po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie takie przysługuje naturalnie zażalenie.
Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 w/w ustawy, a tym samym jej wysokość oblicza się następująco: kwotę podstawową (obecnie 500 zł) należy pomnożyć przez współczynnik kategorii obiektu budowlanego oraz pomnożyć przez współczynnik wielkości obiektu budowlanego. Tak uzyskany iloczyn trzeba następnie pomnożyć przez 10.

W tym miejscu warto odnieść się do następujących orzeczeń:
- wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2015 r. II OSK 530/14:
„1. Zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania.
2. Art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) stanowiąc o „podjęciu bądź zaniechaniu w obiekcie budowalnym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń” nie zawiera żadnej gradacji rodzajów podejmowanej działalności. Innym słowy, nie ma znaczenia, czy nowa działalność pociąga za sobą konieczność zastosowania tylko pewnych, mniej znaczących odmiennych warunków (norm) z tego zakresu, czy też jest obwarowana rozbudowanymi wymaganiami jej prowadzenia. Istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.”.

- wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2014 r. II OSK 1532/13:
„Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może być uznana za odpowiadającą definicji zawartej w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) jedynie wtedy, gdy zachodzi niebezpieczeństwo, że jej skutkiem może być zagrożenie wartości chronionych przez ustawę. Wówczas bowiem istnieje konstytucyjne uzasadnienie dla ograniczenia prawa własności, polegającego na administracyjnej reglamentacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Z powyższego wynika, że dokonując wykładni art. 71 ust. 1 ustawy należy wyważyć interesy związane z ochroną wartości wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy z interesem właściciela obiektu budowlanego, w którym ma nastąpić zmiana sposobu użytkowania. Wyważenie tych interesów jest szczególnie konieczne w sprawach, w których nie można uznać, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sposób oczywisty może zagrażać wartościom chronionym przez ustawę.”.

- wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2013 r. II SA/Po 227/13:
„Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może polegać na tym, że dochodzi do zmiany warunków użytkowania obiektu w zakresie określonym art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) w zakresie bezpieczeństwa pożarowego (wymusza potrzebę zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych), bezpieczeństwa pracy (wymaga zastosowania odpowiednich przepisów kodeksu pracy w odniesieniu do warunków stworzonych nowych miejsc pracy w obiekcie), w zakresie warunków sanitarnohigienicznych (wymaga dostosowania instalacji i dostaw mediów technicznych do potrzeb zmienionej funkcji obiektu lub jego części, a także wpływu na wielkość lub układu obciążeń nowa funkcja obiektu lub jego części wywołuje inne, niż dotychczasowe obciążenia na konstrukcje obiektu.”.

Na koniec niezbędne jest wreszcie przywołanie – w kontekście m.in. relacji przepisów prawa budowlanego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2011r. II SA/Po 227/13:
„W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w sytuacji braku planu miejscowego, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wymagana jest jedynie w przypadku takiej zmiany zagospodarowania terenu, która polega na budowie obiektu budowlanego lub na wykonaniu innych robót budowlanych. Przepis ten przewiduje również, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest tylko dla takiej zmiany, która jest związana z wykonywaniem robót budowlanych. Nie wynika to wprost i bezpośrednio z cytowanego wyżej art. 59 ust. 1 ale wskazuje na to odesłanie z tego przepisu do art. 50 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy. Roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę nie są objęte obowiązkiem uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie nie dotyczy to zmiany zagospodarowania terenu, ale odnosi się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż brak jest podstaw do wyłączeń w tym zakresie. Należy w związku z tym przyjąć, że w oparciu o przepis art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunków zabudowy nie ustala się dla tych robót budowlanych, niepowodujących zmiany sposobu zagospodarowania, a powodujących zmianę sposobu użytkowania obiektu. Ponieważ norma ta dotyczy robót budowlanych, należy przyjąć, że decyzje o warunkach zabudowy są potrzebne jedynie dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonywaniem robót budowlanych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. II OSK 1802/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2008 r.; sygn. akt II SA/GL 1000/07; opubl. Legalis oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r.; sygn. akt II SA/WA 1841/06). Dopiero ustalenie czy i jakie roboty budowlane zostały wykonane w celu przystosowania zabudowań do prowadzenia hodowli zwierząt uprawniało organ nadzoru budowlanego do zobowiązania aktualnego właściciela budynków objętych zarzutem samowolnej zmiany sposobu ich użytkowania, do przedłożenia w zakreślonym terminie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania.”.


Adwokat Katowice Kamil Draga